Etica, economía y política de las disparidades territoriales en
América Latina (1)

Luis Mauricio Cuervo G. (2)

Las disparidades económicas territoriales (3) son una de las varias expresiones de desigualdad social y económica de las sociedades contemporáneas. El debate académico más reciente ha girado principalmente en torno de la caracterización de estas disparidades, es decir de si están aumentando o disminuyendo y de cuáles son los factores explicativos del comportamiento encontrado. En éste trabajo se pretende, en primer lugar, aportar a este debate con una visión complementaria un poco salida de lo usual, centrada en el discernimiento de los principios éticos y políticos que sirven de fundamento a estas miradas y que pueden ser útiles a la hora de formular propuestas de política. Adicionalmente, se miran las implicaciones de estas disparidades sobre el desempeño económico de los países, especialmente sus ritmos de crecimiento y sus niveles de estabilidad, y sus posibles consecuencias sociales. En ambos casos se hará énfasis en la situación latinoamericana.

Las disparidades económicas territoriales pueden ser o no consideradas como objeto de acciones de política, dependiendo de los criterios con los que se las mire. Estos criterios no son exclusivamente y en ocasiones ni siquiera principalmente teóricos y científicos, sino que son también éticos y políticos. No obstante, en muy contadas ocasiones se hace un reconocimiento explícito de la existencia y del impacto de estas consideraciones, con la falsa pretensión de que las argumentaciones objetivas, de la ciencia y de la técnica, son las únicas significativas. Con esta falsa pretensión se dejan por fuera de toda consideración criterios éticos y políticos que merecen ser trabajados, depurados y discutidos adecuadamente para que las decisiones de política no los pasen por alto ni desconozcan los riesgos sociales presentes en decisiones de política económica.

En este trabajo se hará una breve presentación de los componentes éticos, políticos y teóricos que dan fundamento a la manera como en cada momento y lugar se juzgan y evalúan las disparidades territoriales. En breve, el propósito central del ejercicio es considerar si las disparidades económicas territoriales son un problema de política económica o no, es decir de si exigen una acción colectiva y de cuáles deberían ser los fundamentos de una tal acción.

I. Los fundamentos éticos de una política territorial

Un primer y fundamental aspecto a tener en cuenta es el de los principios éticos sobre los cuales se construye una argumentación a favor o en contra de la intervemción colectiva sobre las disparidades territoriales. Estos principios tienen fundamento en el hecho de que las sociedades modernas tienen como orígen revoluciones políticas e ideológicas de corte liberal (4) en rechazo de las formas tradicionales, monárquicas y jerarquizadas de organización social previamente prevalecientes. Esto significa estar inspirados en las bases culturales e ideológicas de la modernidad occidental.

Las mencionadas revoluciones liberales subvierten el orden social establecido y basado en el linaje, el privilegio y la autocracia para construir sistemas basados en la defensa y la promoción de la libertad de acción y de pensamiento del individuo. La subordinación del individuo al orden social establecido a través de la religión es transformada por un nuevo equilibrio en donde el sostén de la sociedad es la libertad del sujeto. Se supone entonces que es la defensa de este principio máximo la que garantiza a la sociedad su dinamismo, su capacidad de progreso, e incluso la obtención de valores sociales como la justicia y la equidad. El libre ejercicio de la iniciativa individual se garantiza a través de la equidad en el acceso a las oportunidades.

Aunque la doctrina liberal da prelación a la iniciativa individual, reconoce la inmanente tensión entre lo individual y lo social, entre los principios de libertad y la necesidad de orden. Por tanto, la organización social, sus características y desempeño interesan en función de su misión de garantes del ejercicio de la libertad individual: “Los asuntos de la nación y del gobierno son, en verdad, más importantes que cualquier otra cuestión práctica de la conducta humana, en la medida en que el orden social proporciona el fundamento de todo lo demás, y para cada individuo es posible progresar en la obtención de sus fines solamente en una sociedad propicia a su consecución “ (Von Mises, 1985, p.6).

Adicionalmente, una Segunda ruptura del liberalismo consiste en reconocerse a sí mismo como una doctrina materialista, es decir que no está a la espera de los premios y compensaciones a ser recibidos en el más allá, en el otro mundo, sino que está a la búsqueda del progreso material presente. En palabras de Von Mises, “Liberalismo es una doctrina enteramente orientada a la conducta del hombre en este mundo. En este sentido, no tiene a la vista más que el avance de su frontera, bienestar material, y no concierne directamente las necesidades más internas, espirituales y metafísicas del ser humano. No promete la felicidad ni la satisfacción humana, sino solamente la más abundante satisfacción posible de todos los deseos que pueden ser satisfechos por las cosas del mundo material” (Von Mises, 1985, p.4).

De acuerdo con lo anterior, el ejercicio de la libertad individual debe permitir la consecución de los fines de bienestar y de progreso material del individuo. En caso de que estos fines no se obtengan, en sociedades con altos niveles de desigualdad social o territorial en la distribución del ingreso y de la riqueza, se presume entonces la posible existencia de alguna o dos de las siguientes fallas: por una parte, pueden existir restricciones al ejercicio de la libertad individual o, aún más básico, a las oportunidades que permiten este ejercicio (nutrición, alojamiento, formación, información, etc.); por la otra, que el orden establecido (por ejemplo, una determinada forma de funcionamiento de la economía en el territorio) coarte el ejercicio de estas libertades o el acceso a estas oportunidades.

Constatar la presencia de disparidades en la distribución territorial del ingreso y de la riqueza equivale a reconocer que no todos los integrantes de la sociedad están obteniendo sus metas de progreso y bienestar material. Se plantea, por tanto, la posible existencia de una falla de organización, del orden establecido, o bien problemas de acceso al sistema por parte de ciertos individuos.

Este razonamiento cuenta con su análogo en la teoría económica. El crecimiento económico y el bienestar material de los pueblos, entendidos como objetivos a ser obtenidos, dependen del libre ejercicio de la iniciativa individual y de la existencia de una organización social que lo haga posible. Esta organización tiene en el mercado su principal pivote y fundamento. Se espera así que el mercado libre garantice no solamente el ejercicio de la iniciativa y la obtención del bienestar individual, sino también del colectivo, bien sea comunitario, local, regional, nacional o global. Si el propósito de bienestar material se obtiene de manera muy desigual y restringida surge el cuestionamiento acerca de las razones y explicaciones de este fracaso.

En algunos casos se considera que este fracaso no es el resultado ni el producto de la existencia de disparidades económicas territoriales. No obstante, este resultado se puede llegar a juzgar indeseable y justificar una intervención colectiva para corregirlo. Surge entonces el espacio y la justificación de una política regional o territorial de corte principalmente social. En otros casos se estima que este fracaso o deficiencia, desigualdades sociales, deriva en parte de la existencia de disparidades territoriales, las cuales, con su existencia, van en detrimento no solamente del bienestar de unos pocos sino del conjunto. Surge, en estas circunstancias, la justificación de una política territorial de corte económico.

A este razonamiento le ha surgido una variante contemporánea que no le es totalmente consistente pero que adquiere fuerza e importancia. Esta variante está asociada con el surgimiento de nuevos valores y principios éticos socialmente reconocidos, tales como la diversidad cultural, étnica, lingüística, ambiental y ecológica. Al interior de esta vertiente se piensa que el lugar, el territorio o la región, son medios propicios para el desarrollo de formas culturales, linguísticas, sociales, arquitectónicas que desaparecerían con su despoblamiento y empobrecerían la sociedad en general por la vía de la pérdida de memoria histórica y de diversidad sociocultural.

Este discurso, de orígen moderno e inspiración occidental, es casi universalmente aceptado y reconocido como fuente de legitimidad tanto de la política económica como de la política territorial. No obstante, por razones de ethos y por consideraciones de orden teórico, dan lugar a diferentes configuraciones y construcciones específicas de la política territorial.

II. Del ethos y de la ética de la política territorial

La fórmula o algoritmo específico que cada nación escoge en la definición del equilibrio entre libertad y orden, con las consecuencias que ello tiene sobre la manera de tomar posición ante las disparidades económicas territoriales, depende en buena medida del ser de cada pueblo, de su sentido de identidad y de las raíces históricas del proceso de construcción de esa identidad.

A riesgo de cometer excesos de simplificación, puede ser interesante establecer el contraste entre Europa y los Estados Unidos en donde el sentido otorgado al pasado y al futuro tiene diferencias radicales que se manifiestan en la manera como se ven los problemas territoriales. Mientras Europa y sus pueblos se enorgullecen de su pasado, del bagaje cultural y tecnológico legado a la civilización moderna y se precian de su diversidad cultural y linguística, Estados Unidos se considera como tierra prometida, escenario de construcción del futuro de la humanidad, contruida con aportes de las más diversas culturas, pero sobre la base de la operación de éstas en un espacio cultural, social y económico homogéneo. El peso e importancia otorgados a la diversidad cultural y lingüística son radicalmente diferentes, lo mismo que el papel otorgado a la historia y a la preservación de su legado y sus huellas.

Estas diferencias se reflejan no solamente en el comportamiento de los individuos y de los agentes económicos, sino también en la percepción que se tiene de la importancia de la diversidad de nichos culturales.

América Latina, con toda la carga de simplificación que implica agrupar tan vasto universo de pueblos e identidades en un solo vocablo, parecería situarse en un interesante intermedio. Mientras comparte con los Estados Unidos, e incluso en algunos momentos pretendió disputarle esa posición, el imaginario de tierra prometida, de futuro de la civilización occidental, gracias a lo cual acogió y atrajo millones de inmigrantes europeos a lo largo de los siglos XIX y XX, cuenta igualmente con un pasado precolombino de vigencia actual, ante el cual oscila entre el orgullo idealista ilimitado y la vergüenza no reconocida. La construcción de la identidad latinoamericana oscila entre su autorreconocimiento como cultura diferente de la europea y su sueño de identidad con los modos de vida y mentalidades de occidente. Esta interesante combinación que podría constituir su principal ventaja y contar como uno de sus grandes activos sociales, parecería haberse resuelto de forma poco satisfactoria pues la diversidad se la preservado a través de la exclusión y la aplicación de los principios de libertad tienden a jugar en desfavor de quienes participan en condiciones de desventaja. Esa particular combinación de libertad económica con exclusión social haría parte de la explicación de los indiscutibles y reconocidos niveles de disparidad económica territorial presentes en este subcontinente.

Por supuesto que en medio de este diverso conjunto vale distinguir los pueblos que han construido su identidad nacional con base en el aporte cultural y demográfico europeo, de aquellos en donde coexisten los mundos amerindio y criollo, y de otros en donde la mezcla, mestizaje pero principalmente miscegenación, constituyen el fundamento de su construcción cultural. Estos tres grandes tipos, estarían asociados a diferentes formas de construcción de identidad nacional y de aproximación al problema de las disparidades territoriales .(5)

Estas gruesas y probablemente groseras caracterizaciones deberían ser útiles para entender las diferencias de aproximación a los problemas de las disparidades económicas territoriales en cada país, en cada hemisferio, en cada continente. Así se compartan los principios éticos generales de la revolución liberal moderna, la percepción, la sensibilidad, y la disposición a actuar colectivamente sobre el comportamiento de estas disparidades variará sutilmente entre países y lugares.

III. De la ética y de la política territorial: los objetivos y los medios

Los objetivos:

Las finalidades y la legitimidad de la política económica territorial se ha ido modificando a medida que han ido variando los conceptos de desarrollo y bienestar. Aunque su origen está relacionado con los problemas de desempleo, estancamiento económico y crisis durante los años 1930 y su enfoque es, por consiguiente, marcadamente social, hoy en día incorpora las más variada gama de dimensiones y finalidades cuya adopción precisa depende de las peculiaridades políticas de cada nación y lugar. “En el ámbito regional, las intervenciones del Estado suelen estar motivadas por un deseo de equidad, de reducir la amplitud de las disparidades regionales, sobre todo si éstas se manifiestan por diferencias de bienestar y niveles de vida socialmente inaceptables”(Polese, 1998, p.214).

Los conceptos de desarrollo comunmente aceptados hoy en día siguen considerando el crecimiento económico y la producción de riqueza como uno de sus más básicos y primordiales objetivos. Sin progreso material agregado se considera imposible contar con condiciones para la satisfacción de las más básicas necesidades humanas. Este objetivo, sin embargo, ha ido modificando su contenido exacto y hoy en día asume la forma predominante de competitividad entendida en su doble acepción de capacidad para atraer inversiones y recursos externos al entorno local y regional, como en el de la creación y consolidación de capacidades propias, basadas en recursos endógenos pero adecuadamente articulados al contexto mundial.

Las críticas introducidas a las visiones incrementalistas iniciales del desarrollo incorporaron una Segunda dimensión que hoy conserva su vigencia, el de la adecuada distribución de los recursos productivos, de la riqueza y de las oportunidades. Ante la constatación de que en muchos de los países del llamado Tercer Mundo el crecimiento no se acompañaba de una mejor distribución social de la riqueza, se consideró pertinente introducir explícitamente la dimensión de la equidad como uno de los objetivos explícitos del desarrollo. La acepción y contenido exacto otorgado a esta también ha variado con el tiempo y hoy en día la tendencia predominante es a entenderla como igualdad en el acceso a las oportunidades. Por tanto, desde este punto de vista, una sociedad debe considerarse equitativa no tanto por la igualdad en los resultados, es decir la uniformidad en las condiciones de vida y riqueza de los habitantes de una nación, sino por la igualdad en el acceso a oportunidades, dadas por la educación, la información, el conocimiento científico y técnico, el crédito y la financiación.

En un sentido semejante al anterior, se hace cada vez más énfasis en la importancia de contar con reglas del juego claras, transparentes y justas en los procesos sociales de toma de decisiones que han dado lugar a la emergencia de la democracia y la participación como parte integrante de los grandes objetivos sociales a ser perseguidos tras el concepto de desarrollo.

Los desequilibrios ambientales y ecológicos ocasionados por el crecimiento económico y la expansión de la capacidad técnica de la humanidad están a la base de la formulación de la tercera gran dimensión del concepto contemporáneo de desarrollo, la sostenibilidad ambiental. Aún en condiciones de prosperidad material y de equidad social, el desarrollo está en peligro si la sociedad humana no garantiza las condiciones para un adecuado funcionamiento de los sistemas naturales. Por esta vía se garantizan las condiciones de vida y bienestar de las futuras generaciones.

Finalmente, la más reciente generación de dimensiones y objetivos del desarrollo tiene que ver con la creciente importancia que se le otorga a la diversidad étnica, cultural y social, y a las condiciones de operación de las sociedades contemporáneas que garanticen los derechos tanto de las mayorías como de las minorías. Desde este punto de vista la pluralidad social, étnica y cultural, hace parte de los objetivos a ser conseguidos como parte del llamado desarrollo.

Este recuento simplificado y breve de la progresiva aparición y superposición de las dimensiones del desarrollo tiene el objeto preciso de hacer mención de la complejidad asumida por el concepto actual de desarrollo. Es evidente que no todas las sociedades aceptan estos objetivos en la misma medida y grado. Se trata, por tanto, de una referencia simplificada pero útil para entender tanto ciertas tendencias comunes y globales, como también las especificidades de tiempo y lugar propias de cada nación y territorio. Adicionalmente, ponen de presente las condiciones básicas sobre las cuales se ha ido elaborando en América Latina una abigarrada configuración institucional y de políticas que pretenden dar cuenta de estos objetivos. Este proceso de complejización de los sistemas de políticas públicas tiene claras expresiones en el campo de las políticas territoriales pues además de incorporar las tradicionales preocupaciones económicas de crecimiento, empleo e ingresos, hoy en día estas políticas intentan responder a las dimensiones ambiental, política y cultural. Esta respuesta se da en algunos casos de forma articulada, coherente y organizada, mientras que en otros se ha ido construyendo progresivamente hasta conformar una complicada superposición de instituciones, políticas, instrumentos y estrategias territoriales.

Los medios:

Una de las dimensiones de la política territorial en donde tal vez se han dado las mayores y más radicales transformaciones es en la concepción de las estrategias y de los medios adecuados a la consecución de los objetivos del desarrollo arriba planteados. Los cambios en la política económica y en la concepción del papel del estado posteriores a los años 1980 han dado lugar a una reformulación de los actores y protagonistas del desarrollo.

Por una parte, en la esfera de las instituciones y los actores públicos, se ha ido abandonando la concepción asistencialista y el protagonismo de los estados centrales y se le ha ido concediendo mayor espacio y protagonismo a los gobiernos y responsables locales o territoriales. Este proceso no es uniforme ni en el tiempo ni en el espacio y adopta por tanto configuraciones muy variadas, así la tendencia generalizada haya sido a la disminución del protagonismo de los estados centrales. No obstante, para dejar un registro de estas diferencias, vale la pena considerar las dos citas introducidas a continuación que dan cuenta de como en ciertos países de Europa se mantiene un papel central al estado central, mientras que en América Latina, puede haber habido una tendencia más fuerte a darle preponderancia a la autonomía y protagonismo de lo local y lo territorial:

     - “La política territorial parece estar ganando importancia en este sentido. Este campo de intervención no es solamente una combinación del planeamiento espacial y de la política regional, o del desarrollo rural y urbano. Cubre toda acción emprendida por el gobierno central para promover el crecimiento de las unidades territoriales que conforman un país (tales como las regiones, departamentos y ciudades en el caso de Francia). También reduce las disparidades entre ellas, en particular las desigualdades en las oportunidades de desarrollo” (OCDE, 2001, p.15). Como se dijo más arriba, el orígen de la política es el estado central, y los fines de la intervención son tanto la reducción de las disparidades como la equidad en las oportunidades.
     - Se reconoce, además, que las transferencias intergubernamentales y las distintas formas de compensación territorial no pueden desaparecer del todo: “No es cuestión de detener abruptamente todas las formas de asistencia y compensación. Las regiones más pobres son todavía beneficiarias de transferencias financieras (los subsidios, las indemnizaciones y las pensiones recibidas y pagadas en todas las regiones son las mismas para asegurar una redistribución desde los más ricos hacia los más pobres) y de cierto ajuste financiero cuando su ingreso propio es insuficiente para cumplir sus obligaciones. Más aún, en algunos países el gobierno central asegura la calidad de las infraestructuras y los servicios públicos y el desarrollo de modernos medios de transporte y comunicación, garantizando niveles mínimos de accesibilidad” (OCDE, 2001, p.24).
    - “Sin embargo, la visión actual de la política regional de desarrollo es bien diferente, pues pone el énfasis principal en la construcción de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento más eficiente de los recursos endógenos y la creación de entornos locales innovadores, contando para ello con la cooperación estratégica de los actores públicos y privados territoriales. En éste sentido, la mayoría de los países desarrollados ha traspasado en los últimos años las funciones de la política regional de desarrollo a instituciones subnacionales situadas por debajo del gobierno central” (Aghón, 2001, p.47). En este caso, como es visible, se da por sentado un traslado total del protagonismo y de las responsabilidades de lo central hacia lo subnacional.

En segundo lugar, en esta misma dimensión de los actores y de las estrategias de desarrollo se ha producido otro cambio sustancial en la política territorial. Si antes se daba prelación a la actuación de instituciones públicas de manera aislada y relativamente autónoma, hoy en día se entienden como deseables las asociaciones público privadas, la construcción de instituciones mixtas, e incluso la promoción de entidades privadas con fines y propósitos públicos, como los medios más eficaces para dar continuidad, transparencia, autonomía y garantizar la más amplia participación de los distintos sectores sociales tanto en el diseño como en la ejecución de la política pública.

En tercer lugar, relacionado también con los dos puntos anteriores, se ha producido una modificación sustancial en la concepción de las herramientas y las formas de la intervención pública. A la prelación que se daba a las formas de intervención y ejecución directa por parte del estado de las políticas públicas, hoy en día se prefiere la combinación de formas en donde tiene una importancia cada vez más grande la creación de condiciones para que sea el sector privado, comunitario o cooperativo el que lleve a cabo tareas de prestación de servicios públicos y sociales, de inversión en infraestructura o mantenimiento de la misma. La presencia de empresas públicas prestadoras de servicios ha sido sustituída por una amplia suerte de formas de participación privada que van poseen una gran variedad como es el caso de las concesiones, los contratos de arrendamiento, las ventas de activos, la regulación, etc.

Una cuarta consideración de vital importancia en el tema de las estrategias utilizadas para la política territorial tiene que ver con la definición de si basta con intervenciones de corte meramente sectorial, o de si se requiere una estrategia verdaderamente y explícitamente territorial. En otros términos, la política pública se debate permanentente en el dilema de si simplemente “bajar” al territorio una política sectorial definida a nivel central, o si, por el contrario, delegar o transferir al territorio capacidad de decisión en el manejo y orientación de los recursos correspondientes a la aplicación de esta política pública. “Así, han comenzado a aplicarse los nuevos modelos de modernización institucional y gestión económica en la política regional, con los cuales se trata de impulsar la competitividad de los diferentes espacios económicos basándose en una estrategia de calidad y diferenciación, y no por medio de subvenciones directas a la producción. Esto significa que la política de territorial de desarrollo debe orientarse hacia la creación de ventajas específicas de localización mediante actividades empresariales innovadoras, en el marco de visiones estratégicas de desarrollo” (Aghón, 2001, p.47).

Aunque la tendencia central ha sido a la descentralización, en muchos casos se ha acudido a fórmulas de delegación y en otros se sigue manteniendo en el estado central el poder de decisión aunque se crean dependencias regionales y locales ejecutoras de las políticas respectivas. Las decisiones tomadas en éste ámbito dependen de consideraciones acerca de la efiencia y la eficacia de la acción pública, teorías de los bienes públicos locales y los beneficios de la descentralización, así como están justificadas y relacionadas con la necesidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad democrática.

Como parte de esta preocupación, también se discute si la efectividad de la política pública es mayor a través de acciones especializadas sectoriales, o de si se gana en coherencia, economía y consistencia cuando se le da a esta intervención una lógica territorial, es decir, se le permite obedecer a un concepto de conjunto, elaborado local o regionalmente. “El concepto de capital territorial particular a cada área también ayuda a comprender por qué es necesario combatir las disparidades de desarrollo entre áreas de un mismo país. De hecho, ayudar un área desaventajada a desarrollar su propio capital territorial le permite desplegar actividades que serán más rentables allí que en cualquier otra parte. En consecuencia, más allá de el argumento básico a favor de la cohesión social y la equidad, hay un sólido argumento de eficiencia económica, dado que esta asignación de recursos conduce a una más alta rentabilidad general” (OCDE, 2001, p.16).

Finalmente, tal vez una de las discusiones más álgidas relacionadas con la definición misma de la política territorial y de sus estrategias principales deriva de la manera como se resuelve el dilema de si para mejorar la equidad entre los individuos basta con intervenciones directas y especializadas, o de si se requiere intervenir sobre los grupos a los que ellos pertenecen, comunidades, localidades y territorios. “Hace años, Winnick (1966) afirmó que la elección entre la ‘prosperidad de los lugares’y la ‘prosperidad de los individuos’ es el tema central de la política regional. La segunda opción implica que se debe ayudar a los individuos (a los parados, los pobres, los menos privilegiados y las minorías), mientras que la primera exige que la ayuda se centre en unidades del espacio (zonas rurales subdesarrolladas, regiones industriales deprimidas y ‘barrios bajos’)” (Richardson, 1986, p.169).

La definición de la estrategia más adecuada depende de consideraciones políticas, teóricas y deriva también de la experiencia histórica específica de cada país. En cuanto a lo político, un factor determinante, como ya se mencionó más arriba, es la importancia que cada sociedad y cada estado otorguen a la preservación de la diversidad cultural, étnica, social e incluso ambiental. La definición específica de la identidad de cada pueblo da una importancia diferente a cada uno de estos elementos y provoca salidas políticas muy distintas. En términos de la experiencia histórica de cada país, cuentan especialmente consideraciones como las que se revisaron a lo largo de este trabajo que ponen en evidencia que en países como Estados Unidos las desigualdades individuales están muy poco o nada determinadas por los desequilibrios territoriales, mientras que en varios de los países latinoamericanos se llegó a determinar que las desigualdades territoriales tienen una participación importante y en algunos casos significativa en la explicación de estas inequidades.

La discusión teórica gira en torno de si el espacio limita y distorsiona el funcionamiento de mecanismos reguladores como el mercado, bien sea a través de las fricciones que impone o de las externalidades que crea. Quienes justifican la necesidad de contar con políticas regionales que tengan los grupos y los territorios como objetivo, plantean argumentos como el siguiente: “La suma de las rentas regionales maximizadas es igual a la renta nacional maximizada, sólo bajo condiciones de competencia perfecta. La fácil respuesta de que hay que crear de nuevo un mundo de competencia perfecta, mediante la aplicación de las reglas de determinación de los precios según los costes marginales, no es una solución viable; ignora la existencia de externalidades no medibles (por ejemplo, algunos tipos de economías de aglomeración), la imperfección de los precios relativos como asignador espacial, debido sobretodo a la existencia de indivisibilidades, y problemas de segundo óptimo en otros sectores de la economía. Además, y esto es más importante, las implicaciones de la competencia perfecta pueden no ser compatibles con otros objetivos no espaciales, por ejemplo, la equidad interpersonal” (Richardson, 1986, p.172).

En éste mismo sentido se afirma: “El Estado interviene en la economía regional, como en otros aspectos de la vida humana, cuando se considera que los resultados del mercado son ‘inaceptables’, o inferiores al óptimo social deseable. Se habla entonces de ‘fallas del mercado’” (Polese, 1998, p.213-214).

Alternativamente, otros enfoques dan prelación al objetivo de garantizar la prosperidad de las personas por una o dos grandes razones. En primer lugar, porque consideran que resolver las inequidades entre individuos requiere resolver problemas de acceso a servicios básicos y oportunidades sin necesidad de poseer o contar con una política regional explícita. Bastaría con las políticas sociales en materia de educación, salud, servicios sociales, empleo para obtener el propósito de igualar el acceso a las oportunidades de progreso material de los individuos. En segundo lugar, porque piensan que el libre movimiento de factores productivos, tecnología e información basta para que el sistema regule espontáneamente estas disparidades y tienda a disolverlas. Esta operación puede implicar el abandono de lugares o regiones sin que este resultado represente por sí mismo motivo de preocupación: no habría razones económicas o sociales que llevaran a considerar este abandono como una pérdida social o un costo.

IV. De la relación entre crecimiento y disparidades económicas territoriales

Como acaba de verse en la sección precedente, hasta hace relativamente poco tiempo se aceptaba que las disparidades económicas territoriales no constituían un problema de política económica sino solamente de política social. La aceptación general de este planteamiento derivaba, en buena medida, de la inexistencia de argumentos teóricos sólidos o de pruebas empíricas robustas que permitieran sostener algo diferente. Hoy en día, por el contrario, se han divulgado estudios econométricos en donde se demuestra que existe una relación estadística entre crecimiento económico y disparidades territoriales. Adicionalmente, algunos ensayos y algunas investigaciones empíricas aportan argumentos y evidencia empírica, no tan contundente como la primera, que sugiere también una relación entre estas disparidades y la estabilidad del crecimiento económico. En estas circunstancias, además de ser un indiscutible problema social y probablemente político, las disparidades económicas territoriales podrían entrar también en el campo de los problemas de política económica por afectar tanto los ritmos de crecimiento económico como su estabilidad.

Los patrones históricos de la concentración espacial:

Desde sus orígenes, la teoría económica regional y urbana ha estado interesada en entender y explicar por qué la actividad económica tiende a concentrarse espacialmente. Como resultado de esta búsqueda ha identificado la presencia de un permanente juego de fuerzas concentrativas y desconcentrativas que modelan y regulan el tamaño de las ciudades, la estructura de las redes urbanas y explican los ciclos propios de la evolución de la economía en el territorio. Desde tiempo atrás, trabajos como el de Williamson (1965), ratificados posteriormente por Wheaton y Shishido (1981), establecieron una relación curvilineal entre desarrollo económico y concentración urbana. De acuerdo con estos trabajos, las etapas iniciales del desarrollo se acompañan de niveles crecientes de concentración urbana hasta alcanzar un punto de saturación, después del cual, el desarrollo se acompaña de un estancamiento y de un descenso en estos niveles de concentración.

Al interior de esta problemática, latinoamérica se ha destacado por ser un subcontinente con muy altos niveles de concentración urbana. Algunos han sugerido la existencia de una patología social llamada macroefalia urbana aunque no han establecido una relación directa entre estos “excesos” de concentración y dificultades específicas de crecimiento o de estabilidad económica. No obstante, estudios históricos comparativos de largo plazo (Cuervo,1990) han establecido las singularidades del proceso de primacía urbana (6) latinoamericana. Estos estudios establecen la existencia de una función cronológica primacial que tiene características generales: en cada país, el inicio de la fase de crecimiento primacial coincide con el arranque de la industrialización, tiende a desacelerarse con el tiempo y alcanza un máximo a partir del cual los niveles de primacía urbana descienden. Adicionalmente, este proceso posee una gran inercia y duración, manifiestas en la prolongada duración de la fase concentrativa (110 años promedio para el caso europeo) y en su poca sensibilidad a los cambios y shocks económicos .(7)

América Latina comparte los rasgos de este patrón general, no obstante, los valores de ciertos parámetros claves (pendiente y nivel máximo alcanzado) de la función cronológica son diferentes. Al momento de iniciar la industrialización, los niveles de la primacía son muy semejantes en América Latina y Europa .(8) No obstante, en la fase de crecimiento de la primacía, la intensidad del proceso, medida a través de la pendiente de la curva, es muy superior en América Latina. Esta diferencia determina que los niveles máximos alcanzados en algunos de los países latinoamericanos en donde la primacía demográfica da señas de empezar a ceder (como en México o en Argentina) haya alcanzado valores que pueden hasta triplicar los máximos históricos alcanzados por los países europeos.

El costo de las disparidades económicas territoriales: el crecimiento:

La peculiaridad y el carácter inédito de la primacía latinoamericana queda claramente establecido aunque no queda demostrada una posible relación entre estas y el patrón de crecimiento económico latinoamericano (Cuervo y González, 1997). Esta demostración es aportada por Vernon Henderson (2000) quien incursiona en esta medición y obtiene resultados específicos que estiman el costo económico impuesto por excesos (o defectos) de concentración, es decir, por niveles por encima (o debajo) de un patrón histórico establecido a través de una medición econométrica.

La hipótesis empíricamente contrastada por Henderson y estadísticamente no rechazada es expresada de la siguiente forma: “En la estimación, la concentración urbana tiene una relación compleja con el crecimiento, tal y como anticipa la literatura más conceptual. De acuerdo con lo esperado por la literatura sobre aglomeración urbana, se puede hablar de un mejor grado de concentración urbana que significa que tanto muy bajos como muy altos niveles de concentración son malos. No obstante, tal y como Williamson-Hansen anticipan, estos excesos o defectos de concentración se definen en función del nivel de desarrollo. Inicialmente, partiendo de niveles bajos de ingreso, crece el nivel de mejor concentración. A partir de un nivel más alto de desarrollo, el nivel de mejor concentración alcanza un máximo a partir del cual comienza a descender con el crecimiento del ingreso. Finalmente, esperamos que el nivel de mejor concentración urbana decrezca con el tamaño del país, si las otras condiciones se mantienen constantes” (Henderson, 2000, p.14).

Utilizando información de crecimiento económico y concentración urbana para una muestra de 80 a 100 países y lapsos de cinco años entre 1960 y 1995, se obtienen los siguientes resultados: “La tabla 3 indica que el nivel del mejor valor de primacía aumenta con el crecimiento del ingreso hasta unos US$4,900 y posteriormente desciende. Sin embargo, para un amplio intervalo (US$1,800-US$8,100), el mejor valor cambia poco. Las pérdidas debidas a los excesos de primacía descienden hasta cuando el nivel de ingreso del país alcanza los US$3,000 y posteriormente aumentan hasta alcanzar su máximo en los rangos de ingreso medio de US$5,000 a US$10,000, antes de descender moderadamente. (…) Un resultado clave es que las pérdidas de ingreso, en cualquier nivel del ingreso, debido a la concentración excesiva es substancial. Las estimaciones puntuales sugieren pérdidas en crecimiento anual (porcentual) del ingreso cercanas a un 1.5. Con tasas anuales de crecimiento porcentual del ingreso promediando algo más que dos, estas son pérdidas muy altas. Visto de otra forma, estas pérdidas son de magnitud semejante al efecto sobre el crecimiento de un aumento unitario de la desviación estandar del capital humano o de la tasa de inversión. Esto sugiere la validez de las preocupaciones por las pérdidas potenciales de recursos nacionales debidas a la excesiva concentración urbana” (Henderson, 2000, p.16-17).

En términos más puntuales, los resultados de Henderson confirman la posición particularmente desfavorable de América Latina, dada su tendencia a hacer parte del grupo de países con concentración excesiva. De un total de 72 países examinados, 30 poseen niveles de concentración satisfactorios, 24 poseen niveles excesivos, 16 con concentración excesivamente baja y 2 sin un patrón identificable (Henderson, 2000, p.19). La distribución de los países latinoamericanos en los diferentes grupos es bastante sugestiva pues de un total de 14, solo 3 entraron (Bolivia, Ecuador y Colombia; cerca de un 30% del total de países latinoamericanos) en el grupo de concentración satisfactoria, 11 (Argentina, Chile, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) en el de excesiva concentración y ninguno en el de concentración muy baja. Mirándolo de otra forma, el peso de América Latina en cada grupo es también bastante significativo pues en el de concentración satisfactoria representa apenas un 12% (3 de un total de 24), mientras que en el de concentración excesiva alcanzan a ser casi el 50% (11 de 24) (Datos extraídos de Henderson, 2000, Tabla 4, p.36).

El costo de las disparidades económicas territoriales: la estabilidad:

Investigaciones recientes han explorado las relaciones entre disparidades territoriales y estabilidad en el crecimiento. En éste caso existe una tradición y una argumentación teórica menos sólida que en el caso del costo de las disparidades sobre el ritmo de crecimiento. Hay, por tanto, menos claridad acerca del sentido de la causalidad o de la dimensión del costo económico implicado. No obstante, vale la penar revisar la evidencia parcial obtenida, para dejar un planteamiento preliminar de esta relación.

Antes de examinar los planteamientos y resultados obtenidos, vale la pena resaltar la relevancia de esta relación para el caso latinoamericano en donde, de forma semejante a la concentración espacial de la población, el subcontinente muestra una inestabilidad económica relativa significativa. Esto significa que, además del interés por dilucidar las relaciones generales entre estabilidad y disparidades, éstas tienen particular relevancia para América Latina. “Basándose en correlaciones, podemos identificar dos grupos de países: Bélgica, Francia, España, y Holanda, y Reino Unido, Estados Unidos y Canadá. Podemos resaltar que las desviaciones estandar son consideablemente más bajas que para los países latinoamericanos. Esto es un indicador de que los ciclos económicos de los países desarrollados son menos volátiles que los ciclos latinoamericanos”(Cerro y Pineda, 2002, p.91).

En algunos casos se han aportado argumentos y evidencia empírica a favor de una asociación negativa entre volatilidad económica y concentración espacial de la población, o entre cambios económicos abruptos y detención o reversión de procesos de convergencia económica territorial, o, simétricamente, entre dispersión territorial de la población y la actividad económica y estabilidad en el crecimiento. Como es visible, la estabilidad opera en algunos casos como causa y en otros como consecuencia de las disparidades territoriales.

Para Gaviria y Stein, “la volatilidad en el PIB parece aumentar la tasa de crecimiento de la población en las grandes ciudades. Los efectos son notables y significativos en todos los casos. Una diferencia de cuatro puntos porcentuales en la volatilidad (más o menos equivalente a las diferencias en las volatilidades medias de los países de la OCDE y los del sur del Sahara) estará asociada con al menos tres puntos porcentuales por década de incremento en el crecimiento demográfico de las principales ciudades. El crecimiento económico promedio aparece también acelerando la tasa de crecimiento demográfico de las principales ciudades, implicando que saltos bruscos y temporales en el crecimiento pueden provocar migraciones masivas hacia localizaciones centrales donde presumiblemente está tomando lugar el grueso de la actividad generadora de crecimiento” (Gaviria y Stein, 2000, p.18).

Andrés, Boscá y Doménech sugieren que los países de menor desarrollo tienden a ser más vulnerables a los cambios inesperados en los parámetros de la actividad económica y que esta característica estaría a la base de la detención o reversión de procesos de convergencia económica entre países. “En un trabajo anterior (Andrés, Boscá y Doménech, 1995) sugerimos otras explicaciones. Los países menos avanzados de la OCDE exhiben fluctuaciones cíclicas con mayor frecuencia que los países más avanzados. Por tanto, parece que los choques macroeconómicos podrían haber tenido un efecto mayor en las estructuras económicas productivas más frágiles dentro de la OCDE, lo que acabaría con el período de rápida convergencia. Por ello, la asimetría surge en este contexto porque es posible que la misma variable (la inflación, por ejemplo) tuviese consecuencias diferentes en los países ricos y en los pobres” (Andrés, Boscá y Doménech, 1998, p.252). Resulta legítimo utilizar este hallazgo para hacer una analogía con la estructura económica territorial al interior de los países y pensar, a manera de hipótesis, que los cambios rápidos en los parámetros del desenvolvimiento económico afectan más que proporcionalmente a las regiones de menor desarrollo relativo. Si esta analogía se aceptara y si la hipótesis se comprobase se obtendría la conclusión lógica de que aquellos países con mayores niveles de heterogeneidad económica territorial, es decir con mayores disparidades, presentarían procesos de crecimiento económico menos estables.

Finalmente, Santiago Montenegro (1996), estudiando el caso colombiano al interior de América Latina, propone que una de las explicaciones de la mayor estabilidad macroeconómica relativa de Colombia está relacionada con su diversidad regional y el relativamente mayor equilibrio en la distribución territorial de la población y de la actividad económica.

Empieza por establecer la mayor estabilidad relativa del comportamiento económico colombiano. “Mediremos la inestabilidad económica por medio de la desviación estandar del crecimiento del PIB y la tasa de inflación. El gráfico 1 registra la tasa promedio de crecimiento del PIB en la mayoría de las economías latinoamericanas, para el período comprendido entre 1970 y 1992. El gráfico muestra claramente que Colombia presentó la menor inestabilidad, medida por la desviación estandar del PIB, que lo coloca en una categoría muy superior, en términos del promedio de crecimiento per cápita, por encima de países como Brasil, Chile y México. El gráfico 2 muestra sobre el eje horizontal la desviación estandar del PIB, al igual que en el gráfico anterior. Ahora, en vez de la desviación estandar , en el eje vertical se muestra el coeficiente de variación de la tasa de inflación. (…) De acuerdo con éste, Colombia fue sin lugar a dudas, la economía más estable en el contexto de América Latina durante el período 1970-1992” (Montenegro, 1996, p. 66).

A continuación, muestra su mayor nivel de desconcentración espacial de la actividad económica. “Basándonos en los últimos censos de población obtenibles, construímos un índice Gini para los diez más grandes conglomerados urbanos de 19 países de América Latina. (…) Estos gráficos indican, sin lugar a dudas, que, tomando en consideración la población, Colombia es el país más descentralizado de América Latina, seguido de Brasil y Venezuela”(Montenegro, 1996, p.77).

Para terminar, se realizó un ejercicio econométrico para establecer la relación estadística entre volatilidad económica y grado de descentralización espacial de la población, obteniendo una relación inversa (a mayor descentralización, menor volatilidad) y un resultado estadísticamente significativo. “En resumen, el nivel de segmentación regional, dado por el índice Gini poblacional, se encontró altamente significativo en las tres ecuaciones del modelo de volatilidad. Este resultado es muy significativo, ya que tiende a sostener la idea de que los factores estructurales también explican la volatilidad económica de América Latina” (Montenegro, 1996, p.83).

En conclusión, las disparidades económicas territoriales evolucionan cíclicamente con respecto al crecimiento. Adicionalmente, los países que se desvían significativamente de ese patrón esperable, bien sea por exceso o por defecto, asumen costos en términos de posibilidades de crecimiento. Por otra parte, parece existir una cadena de interrelaciones y causalidades mutuas entre disparidades económicas territoriales y estabilidad de los patrones de crecimiento económico. Tanto en uno como en otro caso la posición de América Latina en el contexto internacional es bastante desfavorable, implicando que sus altos niveles de desigualdad territorial le imponen costos económicos significativos en términos de intensidad y estabilidad del crecimiento económico. De acuerdo con esto, las disparidades territoriales latinoamericanas podrían estar jugando un papel adverso en el desarrollo económico y productivo del subcontinente y requerirían de un tratamiento específico dentro de los objetivos de la política económica.

V. Recomendaciones de política

Recientemente, los tiempos, las percepciones, las representaciones y los esfuerzos de política en materia de desarrollo territorial en América Latina han estado marcado por el énfasis en lo local, en la necesidad de mejorar a partir de los recursos propios, en orientarse hacia temas como la investigación y la tecnología, en mejorar la inserción exportadora de los territorios. Este énfasis está plenamente justificado y probablemente no debe ser criticado.

Por una parte, porque cuenta no solamente con justificaciones políticas sino también teóricas, con respaldo en investigaciones empíricas serias y rigurosas. En lo político, por deseo o por obligación, los estados nacionales y los gobiernos centrales han, por lo general, debilitado su presencia en el campo de la mitigación de las disparidades territoriales y de la tradicional política regional. Ante el vacío creado por este retiro progresivo, los gobiernos y las sociedades locales y regionales han respondido tomando la iniciativa, tomando las riendas de su futuro, construyendo su provenir. De esta manera se han ido convirtiendo en protagonistas de su desarrollo y han contribuido a desdibujar aún más el papel del estado central en estos asuntos. En lo teórico, corrientes de pensamiento en temas como la provisión de bienes públicos o en los de la nueva geografía económica han dado aún más respaldo a este énfasis localista y territorialista. Políticas de largo aliento como la descentralización parecen tener innegables beneficios económicos por mejorar las condiciones de asignación y uso de los recursos, por mejorar el sistema de toma de decisiones, por facilitar la participación ciudadana, por contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida locales. Teorías como las respaldadas por la nueva geografía económica ponen de presente la necesidad de crear sinergias locales, de proveer ambientes institucionales y políticos adecuados, de crear las condiciones para el crecimiento económico territorial acumulativo. No hay por tanto, duda de los beneficios de este enfoque localista ni de las buenas razones que lo acompañan.

No obstante, la experiencia de aplicación de estas políticas y el impacto que han tenido durante los últimos diez o quince años hacen emergar dudas e interrogaciones. Como se ve en Cuervo (2003), las disparidades económicas territoriales de los países latinoamericanos no se atenúan, con muy pocas excepciones, sino que por lo menos se mantienen y en algunos casos se incrementan. Las brechas entre países ricos y pobres se extienden y solo disminuyen dentro de un grupo muy selectivo de países. Además, en el contexto internacional América Latina sobresale por la dimensión e importancia de sus desigualdades territoriales y urbanas. Lo que parece aún más preocupante, estas disparidades parecen estar dejando de ser única y exclusivamente (esto no disminuye su importancia) un asunto social y cultural sino que parece tener serias repercusiones económicas, imponer costos sobre las posibilidades de crecimiento y hacer más difícil la obtención de una deseable estabilidad. Se requiere entonces pensar, repensar, pasar y repasar acerca de lo que está sucediendo, de sus posibles causas y de sus consecuencias. No hay pues condiciones para darse el lujo de cerrar las puertas a reflexiones que abran nuevos horizontes tanto de investigación como de acción, es decir de política.

Desde este punto de vista, parece interesante explotar algunos de los resultados de las investigaciones revisadas desde un punto de vista poco usual en los enfoques contemporáneos de reflexión sobre los temas del desarrollo regional y territorial, a saber, el de los posibles roles del estados y los gobiernos centrales, o de nuevas dimensiones a ser consideradas por los actuales protagonistas de las políticas regionales, es decir, los gobiernos locales y regionales.

Una primera reflexión en este sentido deriva de los resultados de las investigaciones revisadas en la sección precedente. Parece del todo pertinente mirar con cuidado una relación difícil y compleja y relativamente poco explorada, la existente entre política macroeconómica y desarrollo territorial.

La inestabilidad en los ritmos de crecimiento económico, aparentemente creciente en el contexto latinoamericano de los últimos años, estaría contribuyendo a explicar la contención de los procesos de convergencia e incluso a la aparición de algunas tendencias a la divergencia como parece ser lo sucedido en Colombia. Por esta vía, la inestabilidad en los ritmos de crecimiento económica tendría un efecto perverso sobre la distribución territorial de la riqueza y el crecimiento económonico y, por esta vía, en las desigualdades en la distribución de la riqueza y el ingreso de las personas. Como se pudo apreciar, el componente de la desigualdad territorial no es determinante ni único en la explicación de las desigualdades sociales en América Latina, pero desempeña un papel que no es despreciable. De otra parte, las disparidades territoriales contribuirían también negativamente a la estabilidad institucional y al desempeño económico, tal y como lo sugiere Montenegro en su estudio comparativo latinoamericano. Se trata por tanto de una relación de causalidad mutua que debería ser estudiada con más detalle pero que, por lo pronto, plantea la necesidad de considerar explícitamente que las políticas macroeconómicas e institucionales que contribuyan a la estabilidad del desempeño económico latinoamericano, favorecerán también una mejor distribución de los recursos económicos entre la sociedad y entre sus territorios.

Adicionalmente, como lo puso en evidencia Henderson, la desigualdad en la distribución espacial de la población tiene significativos impactos sobre las posibilidades de crecimiento económico de los países. Como este mismo autor lo mostró, la mayor parte de los países latinoamericanos incluidos en su estudio están en condiciones de concentración urbana excesiva, es decir, que están asumiendo costos en sus posibilidades de crecimiento. Por consiguiente, debería esperarse un impacto macroeconómico positivo derivado de la mitigación de las desigualdades territoriales. Evidentemente falta ahondar en la manera como puede estar operando esta relación de causalidad para lograr recomendaciones de política más precisas y concretas. No obstante, señalar la existencia de esta relación es de por sí una ganancia pues muestra la necesidad de seguir investigándola y aclara los beneficios económicos esperables de una intervención sobre las disparidades económicas territoriales.

Una Segunda reflexión deriva de la identificación de los factores y de las posibles causas explicativas de estas desigualdades. Los resultados revisados por Cuervo (2003) convergen en mostrar la importancia de lo que la OCDE llama el “capital territorial”, además de los consabidos impactos de la formación de capital humano. En efecto, en varios de los estudios se señala que la distribución territorial de las oportunidades de educación y formación tiene un impacto significativo sobre el desempeño económico de los territorios. Igualmente, se señala que las condiciones y la calidad de los servicios sociales y, muy especialmente de infraestructura, también tienen un impacto significativo sobre la mencionada distribución. Por esta razón, la eficiencia y eficiacia de políticas como la descentralización pueden y deben ser miradas a la luz de su impacto sobre las posibilidades de desarrollo de sus territorios respectivos, como también de los factores que contribuyen a mejorar los resultados y a producir impactos redistributivos. De la misma manera, sería necesario revisar el impacto de los cambios en las políticas de financiación de la infraestructura básica, especialmente transporte, comunicaciones, telecomunicaciones y servicios públicos domiciliarios, sobre la equidad en las oportunidades de crecimiento económico territorial.

Un tercer frente de acción de política y reflexión deriva tanto de los resultados del trabajo de Williamson para los Estados Unidos, como de las recomendaciones del BID (2000) sobre la influencia de los factores de la geografía física en la explicación de las disparidades económicas territoriales. Un primer factor mencionado, de gran importancia y usualmente poco considerado en estos estudios, es el del posible impacto de la investigación médica, de salud pública y de políticas de prevención que tendría sobre las posibilidades de desarrollo de los territorios más desaventajados. Las condiciones mundiales del mercado farmacéutico no incentivan la investigación en enfermedades tropicales y se requerirían esfuerzos nacionales e internacionales para avanzar en este sentido y se esperaría positivos impactos sobre las disparidades territoriales. Uno segundo es el relacionado con la tecnología y la productividad agropecuaria y su impacto sobre las disparidades. Es de esperar que mejores condiciones de investigación, aplicación tecnológica y apoyo agropecuaruo contribuyeran a mejorar las condiciones de vida de la población rural más pobre, e incluso mejorar las condiciones de participación de los países en desarrollo en el comercio mundial de estos productos. En tercer lugar, es de esperar que el mejoramiento en los sistemas de prevención y atención de desastres naturales tenga también un impacto positivo sobre la distribución de las posibilidades de desarrollo territorial. Finalmente, estos trabajos vuelven a insistir en la importancia de disminuír los costos de transporte y de integración al mercado mundial como mecanismo para mitigar las diferencias intra nacionales de desarrollo económico, además de las internacionales.

Referencias

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